Normenkontrollrat: Wie Gesetze besser werden

Die Regierung produziert viele Gesetze – doch die Qualitätskontrolle ist mangelhaft. Ein neues Gutachten zeigt, wo es mit den vorgesehenen Evaluierungen hapert.Das umstrittene neue Bundestariftreuegesetz für die Vergabe öffentlicher Aufträge hätte zum Vorbild für „lernende Gesetzgebung“ werden können: Es soll dafür sorgen, dass sich künftig mehr Unternehmen an Tarifverträge binden. Ob das mit diesem neuartigen Regelwerk aber wirklich klappt, weiß bisher auch die Regierung nicht so genau. Das gab sie in ihrer Gesetzesbegründung selbst zu erkennen. Trotzdem zog sie nicht die naheliegende Konsequenz: Sie fügte keine Evaluierungsklausel ins Gesetz ein. Die Regierung will also nicht überprüfen, ob es die Tarifbindung wirklich erhöht.Das passt schlecht zu den Leitlinien für Bürokratieabbau und „bessere Rechtsetzung“, denen sich seit 2013 jede Bundesregierung verschreibt. Sie sehen vor, alle „wesentlichen“ Gesetze zu evaluieren – zumal, wenn sie Wirkungen versprechen, die wissenschaftlich nicht erwiesen sind. Es sei dann zu prüfen, wie sich „Ziel und Zweck“ des Gesetzes zu den „tatsächlich erzielten Wirkungen sowie den damit verbundenen Kosten“ verhalten, heißt es in der Leitlinie.In der Causa „Tariftreue“ hielten Union und SPD dies aber wohl für wenig opportun, da sie unter hohem politischem Druck der Gewerkschaften standen. Auch der Normenkontrollrat, das offizielle Bürokratiewächtergremium der Regierung, mahnte vergeblich eine Evaluierung an. Nachdem am Freitag auch der Bundesrat das Gesetz gebilligt hat, tritt es ohne eine solche Klausel in Kraft.Ministerien reagieren oft nicht auf schlechte ErgebnisseSo stark klaffen Anspruch und Wirklichkeit „guter Rechtssetzung“ aber nicht immer auseinander. Seit 2013 haben die Bundesministerien rund 130 Mal größere Gesetze förmlich auf ihre Wirkungen hin überprüft, wie nun ein neues Gutachten zeigt. Der Normenkontrollrat wollte damit klären, wie die Regierung mit Evaluierungen umgeht. Und stellt fest: Auch dort, wo sie sich darauf einlässt, steht nicht alles zum Besten. Immer wieder erweist sich die methodische Qualität solcher Qualitätskontrollen als fragwürdig.Oft ist zudem das Interesse der Ministerien gering, auf ungünstige Prüfergebnisse zu reagieren. Oder sie halten diese gar zurück. „Deutschland macht viele Gesetze. Aber wir müssen noch besser darin werden zu prüfen, ob sie auch wirklich wirken“, mahnt Lutz Goebel, Vorsitzender des Normenkontrollrats. Mit Evaluierungen lasse sich verlässlich klären, „wo Regelungen funktionieren, wo sie unnötige Bürokratie verursachen und wo nachgebessert werden muss“. Und vor allem dürften Ergebnisse „nicht in Schubladen verschwinden“, sagte Goebel der F.A.Z.Das von der Prognos AG für den Rat erstellte Gutachten hat 128 Verfahren mit den zugehörigen Unterlagen ausgewertet und ihre Qualität geprüft. Schon die erste Sichtung brachte große Unterschiede zutage: Das kürzeste Dokument umfasste nur zwei Seiten, das längste 682. Das Spektrum reiche von „sehr kurzen, zusammenfassenden Darstellungen ohne berichtstypische Elemente bis hin zu umfangreichen Berichten mit detaillierter Wirkungsmessung und Methodendarstellung“, so der Befund. Als echte Evaluierungsberichte, die sich zu einer vertiefenden Auswertung eignen, stufte das Gutachten nur 87 Dokumente ein. Wenn die Ministerien selbst prüfenZudem zeigte sich: Externe Forscher wurden nur für gut ein Drittel der Evaluierungen eingeschaltet. In der Mehrheit der Fälle übernahmen die zuständigen Ministerien oder ihre Behörden die Überprüfung selbst. Allerdings, so das Gutachten, senkte das nicht automatisch die Qualität. „Systematische Unterschiede in der methodischen Fundierung“ zwischen internen und externen Evaluierungen seien „nicht erkennbar“. Externe Prüfberichte raten aber häufiger als interne dazu, das Gesetz zu ändern. Soweit solche Ratschläge aus dem eigenen Ministerium kamen, wurden sie indes eher umgesetzt. Der Normenkontrollrat leitet aus dem Gutachten keine Fundamentalkritik ab. Er sieht es als Aufruf und Anleitung, Evaluierungen zu verbessern – und damit letztlich Politik. Evaluierungen seien „bereits ein fester Bestandteil des Gesetzgebungsprozesses“, lobt Sabine Kuhlmann, Vizevorsitzende des Rats. Doch werde ihr Potential „noch nicht vollständig ausgeschöpft“. Konkret wirbt der Rat dafür, Gesetze stets nach klarem Schema mit einem standardisierten „Wirkmodell“ zu prüfen. Und es solle jeder Bericht ein klares Fazit liefern, ob Regeländerungen geboten seien oder nicht; auch das sei heute keine Selbstverständlichkeit. Eine lähmende Evaluierungsbürokratie will der Rat aber vermeiden und fordert daher einen differenzierten Einsatz des Instruments: Oft genüge eine „Evaluierung light“ ohne allzu viel „methodischen Tiefgang“. Für „politisch bedeutsame“ und „wirkungsunsichere“ Vorhaben seien hingegen „methodisch elaborierte Vollevaluierungen“ vorzusehen. Vom neuen Bundestariftreuegesetz ist in dem Gutachten nicht explizit die Rede. Es spricht aber vieles dafür, dass dieses Gesetz zu den „politisch bedeutsamen“ und zugleich „wirkungsunsicheren“ Vorhaben zählt.